浅谈义务教育均衡发展
◎ 张宪威
摘 要：义务教育非均衡发展是经济与收入差距、传统的城乡二元结构、教育政策偏差、现行的农村义务教育财政体制造成的结果。要实现义务教育均衡发展，必须构建“以省为主”的农村义务教育财政体制，推进中小学标准化建设、实现办学条件均衡，统筹教师资源、实现师资水平均衡，对各种处境不利的弱势群体和弱势地区采取补偿措施。
关键词：义务教育；均衡发展；教育公平；政府责任
当前我国不同地区之间、城乡之间、学校之间、群体之间的义务教育存在着非均衡发展问题，影响了教育公平的实现。笔者拟对我国义务教育非均衡发展的原因进行分析，寻求实现义务教育均衡发展的对策。
一、义务教育非均衡发展的原因分析
1、经济与收入差距是制约义务教育均衡发展的根本因素
经济和收入状况是义务教育发展的基础性因素。我国义务教育发展之所以出现非均衡现象，首先是因为区域之间、城乡之间、学校之间和社会阶层之间在经济总量方面有所不同，在收入状况方面存在着差距。一个地区经济增长速度比较快，经济实力比较强，居民收入水平和生活水平比较高，当地政府和居民就有充足的资金投入教育；反之，则相反。其次，由于我国生产力水平的多层次性及在发展过程中采取的政策不同，加上各地区经济、文化教育水平等发展的差异，不同区域经济水平显现出巨大的差异。东部地区与西部地区之间，东西部地区内不同地方也存在着极大的差异。教育的这种不平衡主要体现在不同地区之间的差异，并以经济的不均衡发展为最主要，也是最根本原因。
2、传统的城乡二元结构是制约义务教育均衡发展的体制障碍
传统的城乡二元结构对义务教育均衡发展制约作用体现在：一是义务教育阶段教育制度城乡分割，主要表现在义务教育的推进上。我国自20世纪80年代中期实行九年制义务教育制度，这是中国教育制度的一次重大改革。然而细察义务教育的制度设置，可以看出其存在某种“城市优先”的倾向。如果说义务教育体现了一种权利，那么这种制度安排就意味着城市的适龄儿童有优先接受义务教育的权利。如果说义务教育是一种责任，那就意味着政府要首先对城市儿童承担责任。二是实行严格的城乡二元户籍制度导致受教育机会的不平等。我国义务教育法规定适龄儿童在户口所在地就近入学，也就是说流入城市的农民子女的义务教育责任只能由他们户口所在地的政府承担，非户籍地户口的居民不能享有与户籍地居民同等的义务教育的权利。法律上，享有受义务教育的权利是每个公民的基本权利，但由于我国实行的是与户籍制度紧密相连的就近入学政策，所以，流入城市的农民子女尽管享有在流入地的居住权，但他们没有流入地的户口，公民的户籍权与受教育权的不一致，导致了流入城市的农民子女在流入地接受义务教育的基本权利受到剥夺。
3、教育政策偏差是制约义务教育均衡发展的关键因素
追求教育平等和教育公平是当今人类社会发展的根本趋势，也是当代中国教育政策的基本价值取向。然而，目前我国教育政策中仍然存在着一些制度性缺失和偏差，直接制约着义务教育均衡发展和教育公平目标的实现：一是在价值判断层面，主要表现为重显性价值轻隐性价值。我们一直片面地追求升学率，以此作为衡量一所学校的好坏和一个教师的优劣标准，往往忽略了学生内在的心理健康、人格品质、道德认识等内容，不注重对学生潜能的培养，使得升学率好的学校成为被树立的典型，渐渐拉开与其他学校的距离。二是在价值导向层面，重视“精英教育”轻视“大众教育”。重点校是源于恢复高考之后，基于快出人才、出好人才的权宜之计，但在后来发展中受多重因素的影响逐渐演变为教育不公平的焦点。大办重点学校、示范性学校使本来就有限的教育资源过多地流向条件好的学校，而对薄弱学校关注的则较少，人为地拉大了学校间的差距。可见，重点校政策是导致义务教育不均衡的主要原因之一。三是教师资源配置的不均衡。“重点学校”名师、高素质教师较多，教师工资较高，而“薄弱学校”名师、高素质教师较少，教师工资也较低。这样，“薄弱学校”教师队伍的素质很难提高,和“重点学校”的差距也会越拉越大。
4、现行的农村义务教育财政体制是制约义务教育均衡发展的重要因素
目前我国对农村实行 “在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育管理体制和财政体制。分级管理的基本精神是由地方政府负责管理和筹措义务教育所需资金，从而中央政府在义务教育经费的筹措与分配中承担相对较低的份额与比重，这是对原有农村义务教育财政体制的一个重大突破，是自新中国成立以来第一次明确将农村义务教育的责任主体由农民转交给政府。然而，从近几年的实施效果来看，“以县为主”并不能切实保证农村义务教育的实施，主要是因为中央和省级政府在义务教育中承担的财政责任较小，“地方负责”的各级政府具体责任没有明确划分，或难以明确划分，客观上导致层层下放义务教育的办学权力，层层下放义务教育经费筹措的责任，县、乡两级政府成为实施义务教育的主体。由于中国各地经济发展状况十分不平衡，这种不平衡突出表现在县、乡两级，不同省之间的人均GDP可能存在一两倍的差距，而同个省内不同县之间的差距可能达到数十倍，不同乡之间的差距则可能高达数百倍。在分级管理的体制下，因当地经济发展水平的差异，不同县、乡之间义务教育生均公用经费差距明显，不同县、乡之间义务教育资源不能共享，从而一方面造成义务教育资源定程度的浪费，另一方面拉动了优质师资及其他优质教育资源的逆向流动，经济发达的地区和城镇教师编制反倒比经济欠发达的地区及农村要宽松得多，教师的工薪收入也高得多，导致全国范围内义务教育较大的不均衡和不公平。
二、实现义务教育均衡发展的对策
要解决义务教育地区之间的失衡、城乡之间的失衡、学校之间的失衡、群体之间的失衡，实现义务教育均衡发展，笔者认为应采取如下对策：
1、构建“以省为主”的农村义务教育财政体制
构建“以省为主”的农村义务教育财政体制目的是要使省级政府成为农村义务教育最主要的教育财政责任承担者。究其原因，主要有：第一，从我国的现实国情来看，县级政府，除少数发达地区外，其管理能力和所拥有的财力，是不具备承担全部义务教育职能条件的，因而义务教育职能不宜下放到县乡基层政府。第二，从财政结构的变化来看，1994年我国实行分税制财政改革以来，财政结构己发生了重大变化，中央政府和省级财政收入占全国财政收入的比重大大提高，省级政府有能力成为义务教育最主要的财政责任承担者。第三，从缩小省内教育差距来看，省级地方高层政府有必要成为农村义务教育最主要的教育财政责任承担者。第四，从世界范围来看，虽然各国财政体制差异很大，但是大部分国家在义务教育财政体制上选择了集中模式或相对集中模式，投资主体或是中央政府，或是高层次地方政府，完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家却为数较少。
2、推进中小学标准化建设，实现办学条件均衡
教育均衡只能是一种相对的均衡，要实现办学条件均衡，一是要制定城乡一体的义务教育办学标准。长期以来，我国农村义务教育的办学条件标准低于城市，对义务教育的评估要求也低于城市。所以国家应当早日把制定基本的城乡一体的义务教育办学标准提到议事日程上来，通过政策杠杆出台城乡一体的义务教育办学标准，而不是以是城市或农村来确定学校的办学标准。对学校的投资，无论是农村或是城市，在义务教育领域要形成一个相对公平竞争的环境，杜绝把学校人为分为三六九等的简单化做法，取消“重点学校”政策，淡化窗口学校与形象工程，少搞“锦上添花”的重点学校倾斜投资，多做“雪中送炭”的薄弱学校改造工程，确保办学的底线标准，缩小校际差距，从而为适龄儿童提供相对均衡的受教育条件。二是要大力改造薄弱学校。发展是教育事业永恒的主题，没有发展，就谈不上均衡。均衡发展不是限制或削弱发达地区、优质学校和强势群体的发展，而是要在均衡发展思想指导下，以更有力的措施扶持基础薄弱地区、薄弱学校、弱势群体，特别是农村教育和农村学校加快发展，进而把义务教育办成高水平、高质量的教育，不断实现高位均衡。政府首先应该针对办学条件低于标准的薄弱学校制定限期改造计划，集中力量加快薄弱学校改造进程，积极帮助和支持薄弱学校在硬件设施方面达标。三是实现区域内义务教育优质资源共享。从节约成本、缩小学校差距的角度看，应鼓励学校主动为外校提供共享优质资源，或主动争取共享外校优质资源，实现区域内同类型学校的资源共享，同时为构建区域内终身教育体系和学习化社会服务。
3、统筹教师资源，实现师资水平均衡
当前，要使每个学生都能接受优质教育，当务之急是要培养一支高素质的教师队伍，提高教师队伍的整体素质，逐步缩小学校之间的差距，这需要教育行政部门统一调配师资。实现师资水平均衡的解决途径主要有：一是实施教师待遇均衡化。目前我国中小学教师工资制度存在着一定程度上的体制性缺陷，这种状况必须按照“阳光工资”的政策要求而得到有效的改变。要进一步完善教师工资制度，促进教师工资的规范化，缩小校与校之间教师工资差距。二是建立教师定期轮岗制度，促进学校师资均衡。教育主管部门要通过一些优惠政策鼓励优秀毕业生和优秀教师到薄弱学校任教或示教，优秀的骨干教师定期、轮流到薄弱学校示教、挂职，薄弱学校的教师到优质学校跟班进修，在轮岗任教期间，他们的人事关系、工资关系等仍然保留在原单位，奖金和福利待遇也不变。三是通过培训、学历提高、继续教育，提高教师素质，使每位教师都树立起现代教育价值观、教育质量观、教育法制观和教育管理观，并掌握科学的教育教学理论和方法。增加农村教师接受培训机会，对教师尤其是农村中小学教师的继续教育情况进行跟踪，有计划、有针对性地开展农村教师培训工作。四是建立中小学校长轮换制。“一个好校长，就是一所好学校。”学校管理水平的高低，在一定程度上取决于学校校长素质的高低。要想全面实现教育均衡发展，必须加强薄弱中小学校长的培训，不断提高他们的领导能力和管理水平。
4、对各种处境不利的弱势群体和弱势地区采取补偿措施
教育公平和教育均衡发展就是关注和帮助弱势群体和弱势地区。一是坚持实行义务教育阶段“两免一补”（免除义务教育阶段学生学杂费、免费提供教科书，对贫困家庭学生补助寄宿生生活费）政策。二是坚持按照管理以流入地政府为主、接受入学以全日制公办中小学为主的原则，采取多种形式，逐步解决非户籍人口子女教育。政府应把非户籍人口子女教育纳入国民经济社会事业发展规划，保障非户籍人口子女义务教育的落实，使流动人口子女与城镇子女享受同等的教育权。同时进一步明确“流动人口子女接受义务教育是流入地政府责任”，规定各地公立学校应该成为吸收这些流动人口子女接受教育的主渠道。三是鉴于流入地政府承担着对非户籍人口子女义务教育的责任和经费负担，建议中央和省级政府设立非户籍学生义务教育专项资金，对非户籍常住人口子女入学较多的市、县(市区)给子适当经费补助。此外，国家及整个社会应关注各处境不利群体的受教育机会，保证生理与智力残疾儿童、移民子女、进城务工人员子女接受教育的平等权利，切实保障所有适龄儿童的基本学习需求得到满足。
（作者单位：江西省上饶市委党校）
